Samrunareglur

Efnislegt mat á samrunum

Samkeppnislög banna enga samruna fyrirfram. Ef tilkynningarskyldur samruni raskar hins vegar samkeppni með umtalsverðum hætti er það hlutverk Samkeppniseftirlitsins að koma í veg fyrir slíka samkeppnisröskun með því að grípa inn í viðkomandi samruna með því að setja honum skilyrði eða með því að ógilda samrunann. Af sjalfu leiðir að telji Samkppniseftirlitið  að samruni raski ekki samkeppni þá setur stofnunin ekki stein í götu samrunaaðilanna.

Af efni  samrunareglna og rannsóknarskyldu stjórnsýsluréttar leiðir að rannsókn á samkeppnislegum afleiðingum samruna  tekur til fjölmargra þátta sem varða markaðsaðstæður og stöðu og stærð samrunaðilanna.

Samkeppniseftirlitið tekur afstöðu til  samruna á grundvelli  markaðs- og samkeppnisaðstæðna  og efni  samrunareglna. Samkeppniseftirlitið metur áhrif markaðaðstæðna á samkeppni og beitir samruanreglunum um viðkomandi samruna með hliðsjón af þessum aðstæðum, eins og það telur þær vara,  og samkvæmt efni samruanreglanna, eins og það túlkar þær.

Innan Samkeppniseftirlitsins eru sérfræðingar í samkeppnisrétti  og fullyrða má  Samkeppnisreftirlitið beiti samrunareglunum sem slíkum með réttum hætti í öllum samrunamálum. En samrunareglunum er beitt um markaðsaðstæður eins og  Samkeppniseftirlitið telur þær vera. Það er hér sem samrunaaðilar geta haft áhrif á afdrif samruna sinna. Einkum eru það upplýsingar – markaðshlutdeildartölur, tölfræðigögn og önnur gögn – sem hafa þýðingu við skilgreiningu viðkomandi markaðar eða markaða, sem geta ráðið úrslitum um hvort samruni verði leyfður eða bannaður. Ef fyrirtæki vinna heimavinnu sína vel og leggja nauðsynlegar upplýsingar fyrir Samkeppniseftirlitið í upphafi getur það aukið verulega líkur á að samruni sem við fyrstu sýn virðist muni skapa markaðsráðandi stöðu, hljóti náð fyrir augum Samkeppniseftirlitsins.

Markmið samkeppnislaga er að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins. Hér á landi eins og í öllum ríkjum Evrópusambandsins og í flestum ríkjum sem á annað borð hafa samkeppnislög, er eftirlit með samrunum eitt þeirra tækja sem samkeppnisyfirvöldum er ætlað að beita til að efla virka samkeppni. 

Samrunareglur hvíla á þeirri hagfræðilegu kenningu að markaðsgerð ráði samkeppni og samkeppni ráði arðbærni og verðlagi. Þetta er gjarnan sýnt með þessari mynd:           

 
   

Því samþjappaðri sem markaður er því minni er samkeppnin milli fyrirtækjanna sem aftur leiðir bæði til hærri verðlagningar og meiri hagnaðar á kostnað neytenda en vera myndi við meiri samkeppni. Fylgifiskur mikillar samþjöppunar á markaði er markaðsstyrkur stærsta fyrirtækisins eða stærstu fyrirtækjanna, ýmist sameiginlega eða hvers um sig og fákeppni. Samþjöppun á markaði er því mælikvarði á hvort markaður hafi einkenni virkrar samkeppni eða hvort hann einkennist af því að fyrirtæki búi yfir markaðsstyrk en markaðsstyrkur birtist sem „[geta fyrirtækis] til að hækka verð, minnka framleiðslu, úrval og gæði vöru eða þjónustu, draga úr nýsköpun eða hafa með öðrum hætti neikvæð áhrif á samkeppni.[2] Heimild samkeppnisyfirvalda til afskipta af samrunum er því  fyrst og fremst ætlað að koma í veg fyrir óæskilega samþjöppun á markaði.

  1. Grunnviðmið íhlutunar í samruna – nýtt viðmið

Sennilega er flestum tamast að hugsa um samrunareglur sem heimild samkeppnisyfirvalda til að koma í veg fyrir einokun og yfirburðastöðu á markaði enda miðuðust heimildir samkeppnisyfirvalda bæði hér á landi og hjá Evrópusambandinu til inngripa í samruna lengi vel við inngrip í samruna sem sköpuðu eða styrktu markaðsráðansi stöðu. Þannig sagði efnislega í 1. mgr. 17 gr. Samkeppnislaga, þegar lögin voru sett 2005, að Samkeppniseftirlitið gæti ógilt eða sett samruna skilyrði sem hindrar virka samkeppni með því að markaðsráðandi staða eins eða fleiri fyrirtækja verður til eða styrkist. Upp á ensku var þetta viðmið heimildar til inngripa  í samruna  nefnt „the dominnce test“. Á íslensku, vegna skorts á öðru betra, mætti kalla þetta viðmið „markaðsyfirráðaviðmiðið“.

Röskunarviðmið leysir markaðsyfirráðaviðmið af hólmi

Núverandi heimildarákvæði samkeppnislaga til íhlutunar í samruna, 17. gr. c., 1. málsliður, kom inn í samkeppnislögin með lögum nr. 94/2008. Ákvæðið hljóðar þannig: Telji Samkeppniseftirlitið að samruni hindri virka samkeppni með því að markaðsráðandi staða eins eða fleiri fyrirtækja verði til eða slík staða styrkist, eða verði til þess að samkeppni á markaði raskist að öðru leyti með umtalsverðum hætti, getur stofnunin ógilt samruna. Íhlutun getur einnifg falist í setningu skilyrða svo samruni teljsit ekki raska samkepnni með umtalsverðum hætti. (3. málsliður greinarinnar).

Í undirstrikaða orðalaginu fólst mikilvæg breyting á heimild samkeppnisyfirvalda til íhlutunar í samruna frá því sem verið hafði. Fyrir breytinguna var grunnviðmiðið hvort samruni leiddi til eða styrkti markaðsráðandi stöðu, s.k. markaðsyfirráðaviðmið (e. dominance test). Eftir breytinguna sem varð með lögum frá 2008 er viðmiðið hins vegar orðið hvort samruni muni raska samkeppni með umtalsverðum hætti. Hann getur getur gert það vegna þess að hann leiðir til markaðsráðandi stöðu, en ástæður umtalsverðrar röskunar á samkeppni vegna samruna geta líka verið aðrar. Nýja viðmiðið er hér kallað röskunarviðmiðið. (Á ensku er það ýmist nefnt SLC test, sem stendur fyrir Significant Lessening of Competition, eða SIEC testSignificant Impediment to Effective Competition).

Ástæður breytts viðmiðs

Um og eftir aldamótin 2000, og ekki síst eftir dóm  fyrtsa stigs dómstóls  Evrópusambandsins í svo kölluðu Airtours máli árið 2002, fór fram mikil umræða meðal fræðimanna og sérfræðinga í evrópskum samkeppnisrétti um hvort markaðsyfirráðaviðmiðið dygði sem inngripsheimild þegar samkeppnisleg áhrif samruna fælust í aukningu á einhliða markaðsstyrk án þess að markaðsráðandi staða yrði til eða styrkist. (e. unilateral effects eða non-coordinated effects)

Í Airtours málinu voru málvextir þeir að framkvæmdastjórn  Evrópusambandsins hafði ógilti samruna tveggja ferðaskrifstofa í Bretlandi með þeim rökum að hin sameinaða ferðaskrifstofa ásamt tveimur stærstu ferðaskrofstofunum þar í landi sem ekki áttu aðild að samrunanum, myndi verða í sameiginlega markaðsráðandi stöðu eftir samrunann. Dómstóllinn taldi hins vegar að framkvæmdastjórnin hefði lagt rangt mat á þau skilyrði sem sem þurfa að vera uppfyllt svo fyrirtæki verði talin vera í sameiginlega markaðsráðandi stöðu og felldi því niðurstöðu framkvæmdastjórnarinnar úr gildi.

Ýmsir gagnrýnendur markaðsyfirráðviðmiðsins sögðu að Airtours málið sýndi í hnotskurn takmörk þess viðmiðs. Þeir bentu á að framkvæmdastjórnin hefði ekki lent í þeim ógöngum í málinu sem hún gerði, hefði hún getað kallað hlutina sínum réttu nöfnum, þ.e.a.s. að samruninn myndi leiða til aukins einhliða markaðsstyrks fyrirtækja á fákeppnismarkaði. Í þess stað hafi framkvæmdastjórnin þurft að rökstyðja mat sitt á samkeppnislegum afleiðingum samrunans á forsendum markaðsyfirráðaviðmiðsins – að sameiginleg markaðsráðandi stað yrði til við samrunann, hafi með öðrum orðum reynt að koma sívalningi fyrir í ferkantaðri holu.

Þegar Evrópusambandið setti  nýja samrunareglugerð skömmu síðar, reglugerð ráðsins nr. 139/2004, tók það upp röskunarviðmiðið til að það yrði hafið yfir allan lögfræðilegan vafa að framkvæmdstjórnin hefði heimild til að grípa inn í samruna á fákeppnismörkuðum sem ykju einhliða markaðsstyrk enda þótt viðkomandi samruni leiddi ekki til eða styrkti markaðsráðandi stöðu eins fyrirtækis eða tveggja eða fleiri fyrirtækja sameiginlega.